« (…) A/Le soutien à la banane capte la plus grande part du budget du POSEI, mais le calcul de l’aide présente des faiblesses
Les filières traditionnelles telles que celle de la banane sont exposées à une concurrence féroce des pays tiers. Certains d’entre eux ont des coûts horaires de main-d’œuvre beaucoup plus bas et autorisent des horaires de travail plus longs, ce qui constitue une différence majeure. À titre d’exemple, le salaire minimum au Costa Rica, grand producteur de bananes, ne représente que 28 % du salaire minimum en France.
La banane est la filière la plus aidée par le POSEI. Elle reçoit 42 % du budget alloué par l’UE au POSEI (277 millions d’euros), avec des bénéficiaires aux îles Canaries, en Martinique, en Guadeloupe et à Madère qui perçoivent un soutien pour la production de bananes exportées.
Notre analyse fait apparaître en 2023, dans les cas de la Martinique et de la Guadeloupe, une dotation budgétaire inchangée pour cette filière, mais une diminution considérable de la superficie et de la production concernées depuis 2015. La production de bananes a augmenté aux îles Canaries (où la dotation de l’UE est restée stable) et à Madère (où une baisse de cette dotation est observée). Le tableau montre aussi qu’en Guadeloupe et en Martinique, le montant de l’aide apportée par l’UE par kilogramme de bananes produites a augmenté, malgré la baisse des volumes de ventes et de production.
Ce montant est à présent deux fois plus élevé que dans les autres régions ultrapériphériques : 0,67 €/kg contre 0,30 €/kg aux Canaries et 0,29 €/kg à Madère.
Le calcul du montant de l’aide au secteur de la banane repose généralement sur la production réelle pendant l’année en cours et sur la production historique, mais également sur d’autres éléments. À titre d’exemple, les pertes prises en considération dans le calcul du soutien à la filière banane ont représenté de 11 % à 28 % de l’aide accordée dans les régions ultrapériphériques françaises entre 2019 et 2022.
Cette méthode de calcul de l’aide au secteur de la banane incite les bénéficiaires à maintenir leur production en l’état. Elle peut également les dissuader de se diversifier vers d’autres filières ou de rechercher des méthodes plus efficientes pour gérer leur production.
Dans les régions ultrapériphériques françaises en particulier, nous avons relevé une nette concentration des financements de l’UE chez un petit nombre de grands producteurs de bananes.
● Les 20 plus grands producteurs de bananes ont perçu 43 millions d’euros, à savoir un tiers de l’aide POSEI accordée par l’UE à ce secteur dans les régions ultrapériphériques françaises.
● En Guadeloupe, quatre producteurs de bananes appartenant à une même entité ont perçu 21 % de l’aide POSEI en faveur de ce secteur dans cette région.
● En Martinique, six producteurs de bananes appartenant à une même entité ont perçu 12 % de l’aide POSEI en faveur de ce secteur dans cette région.
Le marché permet un prix considérablement plus élevé pour les bananes de l’UE que pour celles des pays tiers, ce qui offre des possibilités de mieux couvrir les coûts de production. Cependant la marge de profit au niveau du commerce de détail pour les bananes de l’UE est réalisée essentiellement par des acteurs autres que les producteurs, ce qui témoigne de la position de faiblesse de ces derniers dans la chaîne d’approvisionnement.
Les consommateurs paient plus cher les bananes produites dans l’UE, mais ce ne sont pas les producteurs qui en profitent.
B/Baisse de compétitivité dans l’industrie sucrière malgré un soutien stable de l’UE en faveur des régions ultrapériphériques françaises
Le soutien à la filière canne-sucre représente 25 % de l’enveloppe consacrée par l’UE au POSEI en France (69 millions d’euros). L’industrie sucrière joue un rôle structurant dans l’économie des régions ultrapériphériques françaises. À titre d’exemple, à La Réunion, elle représente plus de 13 % de l’emploi privé (soit plus de 18 000 emplois)8 et couvre plus de 52 % de la superficie agricole, bien que ce dernier chiffre soit en baisse.
La suppression des quotas sucriers en 2017 a ouvert le marché de l’UE à davantage de concurrence d’autres producteurs de sucre. Cela a donné lieu à une augmentation de l’offre et à une diminution des prix9, qui ont considérablement affaibli le secteur sucrier dans les régions ultrapériphériques françaises. C’est pourquoi la France ajoute au soutien de l’UE (69 millions d’euros/an) un complément substantiel en fonds nationaux (143 millions d’euros/an).
Depuis 2015, la superficie consacrée à la canne à sucre bénéficiant de l’aide POSEI dans les régions ultrapériphériques françaises a diminué de près de 3 000 hectares (à savoir de 8 %), tandis que la production de sucre a baissé de plus de 30 % pour tomber à 179 151 tonnes en 2023. Le nombre total de bénéficiaires de l’aide à la canne à sucre livrée a aussi diminué de 26% depuis 2015. Étant donné que le soutien du POSEI est resté stable, l’aide globale de l’UE par kilogramme de sucre produit est passée de 0,26 euro à 0,38 euro.
C/Développement des filières de diversification animale et végétale: peu de progrès accomplis
Cumulées, les filières de diversification animale et végétale représentent 21 % de l’enveloppe allouée par l’UE au POSEI, répartis entre la diversification végétale (72 millions d’euros par an) et la diversification animale (62 millions d’euros par an). En plus de ces montants, les autorités nationales apportent des fonds complémentaires importants. Cette contribution nationale représente 121 % de l’aide apportée par l’UE au titre du POSEI pour la France, 55 % pour l’Espagne et 29 % pour le Portugal.
Dans les régions ultrapériphériques d’Espagne et de France, le cheptel est en déclin depuis 2015. En revanche, il a légèrement augmenté au Portugal depuis 2016.
L’évolution de la superficie cultivée en fruits et légumes depuis 2013 et illustre les différentes tendances. En voici quelques exemples:
● la production de fruits augmente, sauf en Guadeloupe et aux Açores;
● la culture de légumes et de tubercules évolue à la baisse, sauf en Guadeloupe et à La Réunion. Dans les régions ultrapériphériques françaises, cette tendance s’explique principalement par la contamination des sols (en Martinique) et par des maladies (en Guyane).
Martinique en 2023 :
Fruits : 738 ha ; + 42 % depuis 2010.
Légumes et tubercules : 2527 ha ; – 3 % depuis 2010.
Compte tenu des contraintes auxquelles les régions ultrapériphériques sont confrontées, nous concluons que le POSEI, associé à des financements nationaux substantiels – comme l’ont confirmé les autorités nationales et les bénéficiaires rencontrés – contribue globalement au maintien de l’activité dans les filières de diversification animale et végétale. Les progrès en matière de développement de ces filières ont été modérés dans l’ensemble, et sont accompagnés de reculs dans des secteurs et régions spécifiques (par exemple diminution du cheptel dans les régions ultrapériphériques françaises, réduction des superficies cultivées en légumes à Madère et en fruits aux Açores). La faible adhésion aux organisations de producteurs limite la capacité de ces filières à mieux se structurer pour planifier et commercialiser la production, réduire les coûts de celle-ci et stabiliser les prix pour les producteurs.
D/Obstacles au développement à long terme des filières de diversification animale et végétale
La Commission a reconnu que les programmes POSEI proposaient peu de mesures et d’incitations allant dans le sens de la transition écologique et qu’ils n’offraient pas de réponse valable aux problèmes environnementaux des régions ultrapériphériques, tels que l’érosion et la dégradation des sols, la perte de biodiversité et les pénuries d’eau.
Dans les régions ultrapériphériques françaises, l’obligation d’adhésion à une organisation de producteurs pour percevoir l’aide POSEI n’a pas permis d’attirer davantage d’exploitants16. Dans ces mêmes régions, quelque 40 % des agriculteurs ne relèvent en outre pas du régime d’aide publique parce que leurs exploitations sont trop petites ou qu’ils ne souhaitent pas être enregistrés en tant qu’exploitants agricoles, ce qui les exclut du bénéfice de l’aide du POSEI.
À l’exception de celui des Açores, les différents programmes POSEI ont principalement soutenu des cultures permanentes en monoculture, sans prendre en considération la diversification ou la rotation des cultures20. Les cultures permanentes représentent plus de 50 % de la superficie agricole totale à La Réunion, aux îles Canaries et à Mayotte, plus de 40 % en Martinique et en Guadeloupe, et plus d’un tiers à Madère.
Selon les estimations figurant dans le rapport sur l’évaluation européenne des risques climatiques, toutes les régions ultrapériphériques de l’UE seront lourdement touchées par le changement climatique, avec une augmentation du nombre d’ouragans de haute intensité ainsi qu’une diminution des précipitations.
E/Vieillissement des agriculteurs
En plus des problèmes environnementaux, les régions ultrapériphériques sont confrontées à des enjeux sociaux susceptibles de compromettre le développement à long terme du secteur agricole. Comme sur le continent de l’UE, elles font face au défi démographique posé par le vieillissement des agriculteurs. À titre d’exemple, les exploitants agricoles âgésde plus de 55 ans représentaient en 2020 :
● 68 % des agriculteurs à Madère;
● 61 % des agriculteurs aux îles Canaries;
● 54 % des agriculteurs en Guadeloupe et 58 % en Martinique.
F/En ce qui concerne le développement à long terme de l’agriculture dans les régions ultrapériphériques
Nous avons constaté que le POSEI se concentrait principalement sur la viabilité économique et qu’il offrait peu d’incitations à agir pour la durabilité environnementale et sociale. La part importante des superficies agricoles occupées par des cultures permanentes dans ces régions pose des problèmes majeurs pour la santé des sols en raison du manque de diversification ou de rotation des cultures.
Les programmes POSEI ne mettent pas l’accent sur l’adaptation au changement climatique dans les régions ultrapériphériques, malgré leur exposition à un risque accru de phénomènes météorologiques extrêmes. Elles font également face à un enjeu démographique majeur: le vieillissement des agriculteurs. Ces problèmes menacent le développement à long terme des filières agricoles dans les régions ultrapériphériques.
G/Le soutien aux importations de produits essentiels compense en partie l’éloignement des régions ultrapériphériques, mais les contrôles de conformité présentent des faiblesses
Le POSEI a aussi pour objectif de garantir l’approvisionnement des régions ultrapériphériques en produits essentiels en allégeant les surcoûts liés à leur éloignement, sans porter préjudice aux productions locales.
Dans l’ensemble, les RSA (régimes spécifiques d’approvisionnement) soutiennent principalement les importations d’aliments pour animaux et, dans une moindre mesure, l’approvisionnement en produits destinés à la consommation humaine. Cette aide permet de couvrir en partie les surcoûts liés à l’éloignement. En raison de l’absence de méthode harmonisée pour déterminer la répercussion effective ou non sur les utilisateurs finaux de l’avantage procuré par les RSA, nous constatons que l’utilisation d’approches différentes d’une région à l’autre aboutit à une inégalité de traitement des bénéficiaires.
Dans les régions ultrapériphériques françaises, le RSA couvre 48 % des surcoûts d’importation pour les entreprises de transformation d’aliments pour animaux. Le taux global de couverture pour l’approvisionnement en produits essentiels reste inférieur à 40 %.
D’une manière générale, nous n’avons pas constaté que les importations soutenues par les RSA portaient préjudice à la production locale.
Conclusion : Nous concluons donc que le soutien POSEI au titre des RSA ne compense que partiellement les surcoûts liés à l’éloignement des régions ultrapériphériques. En outre, le cheptel a diminué dans les régions ultrapériphériques françaises, bien que le RSA y offre un solide soutien au secteur de l’élevage ».
Dossier établi par Michel Branchi